專欄

【吳思儒專欄】關渡自然保留區廢止脈絡與未來經營管理挑戰

圖1、關渡自然保留區空照圖,攝影 / 陳建志

文 / 吳思儒,2022.07.19

|臺灣北部濕地的指標保護區

1980年代,臺灣展開了高速的經濟發展,大量引入工業生產活動,城市也開始快速擴張,不免也開始有大量污染進入河川,位於高速發展的大臺北地區的淡水河首當其衝,受到工業與民生污水的侵入,加上上游水資源大量被取用,造成河川基礎流量有限,使得淡水河常年處於嚴重污染河川的狀態,到近年才逐步改善。

同時,也開始有許多不同的人士開始關注淡水河的生態,其中淡水河與基隆河交會之處的關渡周邊濕地,成為自然觀察者與賞鳥者的天堂。伴隨著當時國際保育概念逐漸抬頭,臺灣亦興起了公民的環境保育運動,政府也順勢開始進行相關保育區的劃設。

當年的關渡濕地雖然已經是賞鳥勝地,但仍受到傾倒廢土與垃圾等人為干擾的行為影響,在民間團體的關注下,於1983年指定為水鳥生態保育區,並於1986年以堤防為界,將其南側依據《文化資產保存法》(以下簡稱文資法)劃設為自然保留區,以北則由臺北市政府、研究單位及民間組織,進行了十多年的自然公園規劃與推動,包含最後透過土地徵收的方式進行,終於於2001年開始營運,也就是今天大家熟知的關渡自然公園。

表1、關渡自然保留區小歷史編年表

|文資法成為早期保護區劃設的重要法源

在那個年代的保育法規正處於發展時期,所以許多保護區的劃設也都引用了當時唯一相關的法律—《文化資產保存法》,也為臺灣劃設了不少重要保護區,淡水河流域就包含了淡水河紅樹林自然保留區、挖子尾自然保留區、以及近期廢止的關渡自然保留區等。

但由於文資法的規範嚴格,所以在公告後,原則上是無法進行人為干預,也讓許多保育團體認為是最有保障的保育法規。但隨著人類對於自然環境的干預程度加大,許多經驗開始指出,單一範圍的管控,並無法保證棲地的生態品質,可能必須將整體系統影響納入考量,若無法控制干擾的影響,適度的人為介入,也成為了保護區管理中,重要的課題。但無論如何,文資法的確在那個時代,保障了許多重要的自然環境場域。

圖2、紅樹林分佈與部分伐除後對於水位預測及生物多樣性影響的試驗結果

|紅樹林擴張挑起了保育法規的矛與盾

近年來關渡自然公園周邊的紅樹林不斷增長,逐漸形成一片茂密的紅樹林,使水鳥的種數與數量大減,已不復見當年復育的環境狀態,也開始有了紅樹林伐除的討論,並有許多學術單位投入,包含伐除後的生態狀態、水位的影響,以及近年納入碳匯的研究,累積了許多關渡自然保留區對於紅樹林的經營管理建議,但仍受限於法規而無法進入到實質計畫跟執行的階段。

最終,相關單位依據目前現況無法維持水鳥保護目標、紅樹林生長可能阻擋水流、以及目前為處於《濕地保育法》「淡水河流域重要濕地(國家及)公告範圍等理由,在2021年12月將其公告廢止。

|關渡自然保留區廢止之後的保育情境

關渡自然公園廢止之前,有許多不同的討論,包含在既有法律下突破規範,改以《野生動物保護法》進行保護,或是以現存重疊的《濕地保育法》進行保育。然而相關法律的條文不同,也產生了不同的實際管理狀態。

就經營管理層面來說,《文化資產保存法》最為嚴格,無法改變其原有自然狀態,但自然狀態被自然改變後是否可以介入,也是一直爭議不休,但目前並沒有任何的先例可循。次之為《野生動物保護法》,並沒有明訂介入方式,但以影響最少,與及不得破壞其生態功能為原則。最為彈性則是《濕地保育法》,基本上以明智利用的精神,利用功能分區進行管理。

基於上述的概念延伸至土地所有人的權利義務上,也有不同的條文規範,文資法與野保法下都需要遵守相關規範,濕地法則關注於利用方式。在土地使用權利上,文資法並無明確規範,但野保法則可以進行徵收或撥用,而濕地保育法在保育區的規定主要是以徵收、撥用與租用的方式處理。相較之下,文資法外的兩種法律上,主管單位需要負擔更多的土地取得責任。

表2、文化資產保存法、野生動物保護法與濕地保育法之於經營管理與私有地對應條文比較表

|濕地保育法下的關渡濕地

以2017年濕地法公告的淡水河國家中濕地(國家級)保育利用計畫內容中,其功能分區劃設內容來說,具有生態價值以及既有法定保護區就是核心保育區,所以關渡自然保留區必然是生態保育核心區,被定義為核心三,且水鳥也是其保護標的。該區域的使用範疇為保護濕地重要生態,以容許生態保護及研究使用為限,同步持續監測本濕地各種生物。

所以在目前的規範下,仍是具有對應的保護強度,細究可能的差異有兩個部分,其一是在於非公有土地持有人,在自然保留區的狀態下,是需要配合管理,而在濕地法的規範是要符合分區管制使用,同時主管機關可以徵收或是租用。其二是在濕地法的架構下,文資法的調動流程相對複雜,濕地法則是有定期檢討的機制,除了保持目前的狀態,未來若具有對應條件時,每五年是有可能進行通盤檢討,進行相關分區的調整。

圖3、關渡重要濕地功能分區圖

|關渡濕地經營管理挑戰與課題

不論關渡濕地以何種法進行保育措施,核心的目標應該是讓其生態系統品質提升,創造人民福祉的最大化。若以生態系統服務的概念來談,應該先確立流域系統中生態結構與功能的狀態與限制,並針對支持、供給、調節、文化等多元功能進行基礎研究,至於如何在經營管理中維持、加強或是取捨,則將回到社會層面的研究、教育及推動。最後不論選擇何種方式進行經營管理,都應該回到流域尺度,針對大系統跟小系統的尺度對於生態、社會經濟狀態進行監測,並且彈性調整相關管理政策,相關內容概述如下:

  1. 理解淡水河流域生態結構與功能狀態

    生態系統服務的基礎是生態系統的結構與功能狀態,其中淡水河流域自然營造力受到了上游水庫對於水源的截取,也限制了土砂的自然移動,加上中下游因為居住著大量的民眾,過往以堤防進行洪水約束,以達到保護的功能,但同時也限制了河川自然擺盪的空間範圍,在這限制下整個流域灘地面積更影響到水鳥棲息地。回到關渡濕地,還包含了海水上溯讓紅樹林成為必然的河濱優勢物種,同時周邊的堤防等構造物也都影響著棲地自然營力以及淡水系統的物質交流,都是必須要持續理解與關係的基礎。

  2. 關渡濕地的保育目標應基於流域濕地的保育目標

    不論是以文資法或是濕地法保護,位於流域中的河濱濕地是無法脫離流域內系統性的影響,所以即便目前關渡濕地以水鳥為目標,但仍要能跟整個流域的資訊整合,不論是整體流域的水鳥分佈與移動資料、灘地消長的狀態,或是從流域的視角中,重新思考不同流域區位中的保育區位,都是不可以逃避的工作。

  3. 紅樹林多元的生態系統服務功能理解

    雖然因為關渡濕地經營管理目標以水鳥為目標,所以把跟其保育標的棲地競爭的紅樹林作視為一個負向因素,但從過往的研究已經清楚的指出,紅樹林生態系具有多元的生態系統功能服務,包含生物棲息、為棲地調整、基礎生產量、氮循環與碳循環的等等。未來應該同步對於相關有潛力的項目進行研究與評估,更有機會創造出最大的社會福祉的經營管理方案,以回應明智利用目標。

  4. 適應性管理進行調整

    關渡自然保留區解編後,將可以實質進行棲地的管理工作,除了上述不同尺度的交互影響、多元的目標、紅樹林的大量功能等,都顯示出了相關議題的複雜性,也代表更多的不確定性,所以但所以在實施經營管理之時,應該針對棲地空間與時間變化之間,進行合理的觀察與監測,並依據預定的目標隨時進行調整。

|公共參與及環境教育

關渡濕地的保育使猶如淡水河生態環境的簡史,河川在人類水資源與土地使用的慾望下,限制了河川自然擺盪的過程,也限縮了許多生態系統的服務功能,所有的經營管理都沒有絕對的正確與否,因為除了維持生態系統的結構與功能外,之後的配置都是回到社會的需求,所以如何讓更多人可以理解現況的環境教育,以及可以涉入決策的公共參與就顯得重要。

|參考資料

  1. 內政部營建署城鄉發展分署(2017)。《淡水河流域重要濕地(國家級)保育利用計畫》【公告】。臺北市:內政部。2022.7.30,取自:https://wetland-tw.tcd.gov.tw/tw/ConservationnewsContent.php?ID=841&secureChk=5ee21bf606674bc5ca92379bb25ab09d
  2. 何一先(2012),流域生態系統濕地經營管理之策略研擬-以關渡自然公園為例關渡自然保留區,臺北大學自然資源與環境管理研究所,碩士論文。
  3. Chou, M. Q., Lin, W. J., Lin, C. W., Wu, H. H., & Lin, H. J. (2022). Allometric equationsmay underestimate the contribution of fine roots to mangrove carbon sequestration.Science of The Total Environment, 155032.
  4. Lee, H. Y., & Shih, S. S. (2004). Impacts of vegetation changes on the hydraulic and sediment transport characteristics in Guandu mangrove wetland. Ecological Engineering, 23(2), 85-94.
  5. Huang, S. C., Shih, S. S., Ho, Y. S., Chen, C. P., & Hsieh, H. L. (2012). Restoration of shorebird‐roosting mudflats by partial removal of estuarine mangroves in northern Taiwan. Restoration Ecology, 20(1), 76-84.
  6. Hsieh HL, Lin HJ, Shih SS, Chen CP. Ecosystem Functions Connecting Contributions from Ecosystem Services to Human Wellbeing in a Mangrove System in Northern Taiwan. Int J Environ Res Public Health. 2015 Jun 9;12(6):6542-60. doi: 10.3390/ijerph120606542. PMID: 26067989; PMCID: PMC4483715. 

|作者

臺北大學自然資源與環境管理研究所碩士,曾任職於生態實驗室、非政府組織。長期關注人文與生態永續相關議題研究,專注於跨專業實驗中找尋解決之道。目前為景澤創意執行長、貳拾號公民會所、三時生活實驗室、川流之島流域學校創辦人。

發表日期:2022.07.19

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