專欄

【廖怡鈞專欄】日本最美漁村「伊根町」拒合併,推觀光解決財政危機(上)

遠離京都市區的壅塞人潮,一路驅車到鄰接日本海、有「海之京都」美名的丹後半島,能看見寬闊靜謐的景色,其中位在丹後半島東北方的「伊根町」,因獨特的舟屋景象受到國內外矚目。但這座純樸美麗的漁村曾面臨財政危機,最後是如何拒絕與其他市町合併,走出地方自立之路呢?

伊根町因谷灣地形自古以來便是天然良港,漁獲資源不虞匱乏。在沿岸約五公里長的海岸線上,一棟棟緊鄰著水面搭建而成的舟屋建築群無聲矗立,搭配後方延綿群山以及不時展翅高飛的海鷗,許多旅人駐足無聲地遠眺著眼前的漁村風景,彷彿時間與世俗塵囂在此紛紛靜止。

【地方創生】日本最美漁村「伊根町」拒合併,推觀光解決財政危機(上)

舟屋也是因應漁業型態形成的建築樣式,一樓是漁船進出倉庫,二樓則作為居處使用。1995年伊根町內開拓車道,於是形成如今所見的建築配置:舟屋緊臨海岸,而在其後方隔著道路則是主屋(母屋)與倉庫(藏)。沿著海灣排列的舟屋約230棟,其中數間甚至可追溯至江戶時代,是日本現存最完整的舟屋建築群。

其獨特的歷史景觀在2005年被選定為「重要傳統的建造物保存地區(重要伝統的建造物群保存地区)」,是全日本首度選定的漁村歷史聚落。保存地區內的建築若要進行改建、整修時,除須取得町內的許可,並得使用指定的瓦片與建材。加上町內自行制定的招牌樣式規範,可以看出伊根為了維持舟屋的歷史景觀而努力。

然而被選定為保存地區的同一年,伊根町內的居民們面臨著攸關町內未來的重要投票——是否要與鄰近的宮津市合併。

面對港區的一樓可以直接進出船隻。圖/吳思儒攝

|擔憂破產 伊根町曾想加入平成大合併的行列

2001年,小泉純一郎出任日本總理大臣,為了改善國家財政困境,小泉內閣採取「小政府」方針,逐步減少中央政府的權限機能,並將國營事業的經營權移交地方。而其中直接影響各地方政府的關鍵政策是——「調整地方交付税」。

地方交付税類似於中央政府向全體國民代收的稅金,檢視各個地方縣市的財政與社會現況後,由中央重新計算分配額,再交付給各個地方政府運用。除了東京都、愛知縣、大阪府等大型城市外,多數的地方政府將地方交付税額作為重要的財政收入之一,部分縣市的地方交付税收入甚至曾佔了年度預算六成以上。

而小泉內閣的「調整地方交付税」方針,便是打算削減交付稅額,以減少國庫支出。此政策一出,直接衝擊許多財政狀況不佳的地方政府,尤其是小型轄區紛紛面臨嚴重的赤字危機。伊根町也不例外,在當年甚至被預言會成為等同破產的「財政再建團體」,甚至有可能就此「消滅」。

對當時的伊根而言,其中一條活路就是加入「平成大合併」的行列,與鄰近的市町合併,獲得中央提供的「合併特例債」與獎勵金,以度過眼前的財政困難。那時,伊根町面臨了三個合併方案,包含與南側的宮津市合併、與具有相同歷史脈絡的加悅町、岩滝町和野田川町合併,以及與西鄰的六町合併。

伊根町擁有豐富的自然風景。圖/簡翊真攝。

|拒絕與宮津市合併 伊根町居民發起連署

起初,伊根町多數居民傾向具有歷史淵源的加悅町、岩滝町和野田川町,排斥因債台高築而惡名遠播的宮津市。京都府一開始則是以宮津市、加悅町、岩滝町、野田川町與伊根町1市4町的方向召開合併協議會。但由於在新廳舍的位置以及財政方針上未能取得共識,2004年3月野田川町首先退出協議會,到了年底,加悅町、岩滝町及野田川町3町首先達成合併。

眼下剩數個月的時間,伊根町與宮津市兩者的合併,突然成了一樁趕鴨子上架之事。

為了度過地方交付税減額所帶來的財政難局,不只京都府與宮津市長,當時伊根町長也對合併採積極態度。1市4町確定破局後,三方在2005年1月底火速組成新的協議會,並在一個月內連續召開五次會議,決議合併方式、日期、名稱、市政府所在位置、與議員人數等。

但事實上,宮津市在當時負債高達198億,是京都府內人均負債額最高、日本國內也數一數二的負債大市。相對於町所與町議員,部分伊根在地的居民對於這樣匆促而強硬的手段開始感到不安,自發組成「守護心愛的伊根之會(愛する伊根町を守る会)」發起署名運動,要求議會針對合併案舉行公民投票。

「宮津市之所以這麼迫切地尋求合併,目的只是為了用合併特例債來填補當初進行度假村園區開發後留下的龐大財政赤字罷了。」守護心愛的伊根之會曾如此說道。在短短的數個月內,伊根町內因合併問題而形成了激烈的對立。

|舉辦公民投票 伊根町走上自立之路

為解決對立,伊根町內舉行了公民投票:「是否贊成與宮津市的合併?」超過八成的投票率,以1050票反對票些微勝出支持的941票。議會最終決定尊重當地居民的選擇,拒絕了與宮津市的合併案,時任伊根町長、支持合併案的向井義昶町長主動請辭,伊根町也就此走上自立之路。

舉行改選時,因僅有前議員吉本秀樹一人表明參選,吉本秀樹便以無投票通過,出任町長一職。他訂下「量力而行的伊根」、「邁向自立的元氣伊根」的口號,一肩挑起重振伊根町的責任。「上任後每個人見到我都異口同聲地說:一定很辛苦吧,搞得好像我背負了全世界的不幸一般。」吉本秀樹在採訪中曾如此說道。

「該如何盡快修補分裂、重新凝聚起居民們的團結感,並找出適合伊根未來自主發展的道路,成了第一要務。」為了重新取得居民信任,吉本秀樹上任後舉行了多次的住民懇談會。透過當面對話,一方面聽取居民的心聲與意見,從中找出方向性;一方面創造機會告訴居民:「讓我們一起思考該怎麼讓人們願意走進伊根。但這得從雕琢伊根現有優勢著手,不假外求。」

伊根町靜謐的街景。圖/簡翊真攝。

|為永續發展 伊根町加收住民稅、調降公職薪資

為了重建財政困難,吉本秀樹用「為了以伊根町之名永續存在」說服居民、議員與公職人員共體時艱。首先對居民加收住民稅,提高資產稅、公共衛生服務費用與各式證明文件的發行手續費等,並將議員與公職人員薪資調降,最後也發行舉債週轉資金。

透過這個過程,讓町內的每個人都成為重建伊根的當事者。支持自主行政的居民也自發組成團隊,前往長野縣與島根縣,向同樣拒絕合併的町村見習交流。也在町內舉行研討會,思考小型地方政府的價值,摸索伊根町的未來展望。

慶幸的是,小泉內閣的新自由主義路線在日後引來廣大的批評,日本各地地方政府紛紛苦不堪言,後繼接掌的福田內閣重新針對地方交付税進行審視與調整。2009年政權交替後,地方交付税額更開始增加,使伊根町內的財政狀態得以趨於穩定。

吉本秀樹上任兩年後,起初調漲的費用與調降的薪資也各自回歸到原先基準,他說:「當初強迫町民們配合政策,讓他們吃了不少苦頭,終於都一一有了交代。」

「守護心愛的伊根之會」的成員山崎住男也曾說:「伊根選擇拒絕了合併,所以必須用非常吃力不討好的方式重振町內,種種加諸到居民身上的負擔也是無可厚非。」

|參考資料

【日文】

  • 田畑暁生(2013)「丹後半島における地域情報化政策 : 持続的視点と自治体間連携の必要性」『社会情報学』2(2)、pp.67-81
  • 鯵坂学(2011)「都市とのつながりが農山漁村を生かす—京都府伊根町を事例として」『地域社会学会年報』地域社会学会編(23)、pp.35-52
  • 永島奨之 川原晋 野田満(2018)「Iターン者による漁業資産の引き継ぎと観光業への転用に関する基礎的研究:引き継ぎに際する障壁への対応に着目して」『都市計画論文集』日本都市計画学会 53(3)、pp.1029-1035
  • 當間一弘(2018)「舟屋の町でホテル開業 ある一級建築士が語る移住起業のコツ」『月刊事業構想』 事業構想大学院大学
  • 京都府政策企画部企画参事付「海の京都の概要」
  • 京都府総務部自治振興課「京都府における平成の市町村合併」
  • 京都府総務部自治振興課「宮津市・伊根町における取組み経過」
  • 伊根町「伊根浦観光振興ビジョン」平成23年度
  • 全国商工会連合(2018)「京都府伊根町 Uターン事業者らが活躍 さらなるU・Iターン者を惹きつける」『商工会 : 地域を結ぶ総合情報誌』59(10)=711、pp.25-27

【網頁】

【中文】

  • 劉健忻(2008)「日本市町村合併之評析 平成大合併的成効、影響、與特質」財団法人交流協会日台交流センター 日台研究支援事業報告書

|作者

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廖怡鈞

國立政治大學日文系、雙主修新聞系畢業。東京上智大學新聞學碩士,主攻社會運動、行動者網路理論。曾任職於NPO台灣歷史資源經理學會,現居東京,為大學圖書館職員。

發表日期:2020.10.13

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