文 / 鄭智遠 ，2022.10.18
攝影 / 鄭智遠
富陽自然生態公園位於臺北市大安區富陽街底，由於過往長期受到軍事管制，而免於人為開發破壞，維持了百年的山林生態景觀。園內林相豐富、充滿蟲鳴鳥叫，是座臺北市中難得的生態樂園，亦成為都市人們假日休閒放鬆的好去處。但你可曾想過這樣生機蓬勃、令人療癒身心的森林環境，竟非法理上所認定的「森林」？在這夏日炎炎、年高溫不斷突破歷史新高的現在，人與環境的議題迫在眉睫，森林究竟如何認？又會對我們的環境造成怎麼樣的影響？讓你我一同探個究竟。
富陽自然生態公園，是市民親近自然的好去處，但這片綠意盎然，其實不是「森林」。
圖 / 臺北市政府觀光傳播局─臺北旅遊網提供。
| 被群山及計畫擁抱的臺北市
先由土地利用的層次來檢視，可發現臺北市全區皆屬於都市計畫地區。除了我們過去可能曾經耳聞過的住宅區或商業區之外，實際上連假日時常人滿為患的四獸山、金面山或芝山岩等郊山地區，亦通通都是在都市計畫的範圍內，其土地的開發與經營利用行為皆受到土地使用分區計畫的管制。
| 森林法中的「林」與「地」
再者，在《森林法》法系中，對於「森林」的解釋，依該法第3條定義如下：
森林係指林地及其群生竹、木之總稱。
又依據《森林法施行細則》第3條規定，所謂「林地」指下列各款：
一、依非都市土地使用管制規則第三條規定編定為林業用地及非都市土地使用管制規則第七條規定適用林業用地管制之土地。
二、非都市土地範圍內未劃定使用分區及都市計畫保護區、風景區、農業區內，經該直轄市、縣（市）主管機關認定為林地之土地。
三、依本法編入為保安林之土地。
四、依本法第十七條規定設置為森林遊樂區之土地。
五、依國家公園法劃定為國家公園區內，由主管機關會商國家公園主管機關認定為林地之土地。
由此，可以發現在我國《森林法》的法系中，所謂「森林」是土地（林地）及地上物（群生竹、木）之總稱，是一種環境整體利用狀態，而「林地」則是基於土地之資源條件及管理方式的指稱。
| 不屬於森林的臺北森林
綜上，將空間規劃法系與森林法系交互檢視，以台北市為例，可以發現除了由行政院農委會統一編定的「保安林」及位處於陽明山國家公園管制範圍內之林地以外，臺北市的「林地」僅限位處都市計畫之保護區、風景區、農業區等使用分區，且經臺北市政府大地工程處依《森林法施行細則》第3條第2款所認定者。因此，如同福州山公園、富陽自然生態公園這類，從衛星雲圖、航照圖上看來，屬於整體南港山系一部分之森林，囿於其使用分區屬於公園用地之限制，導致無法依前述規定，由臺北市政府大地工程處認定為「林地」、成為法理上的「森林」。
| 林地以外的森林治理
那是否可以說法理上的「森林」過於侷限？其實亦不然，如以聯合國糧農組織（FAO）定義來看，森林是指「面積大於 0.5 公頃，樹高 5 公尺以上，樹冠覆蓋率 10％以上，或於原生育地之林木成熟後符合前述條件，但不包括供農作或都市使用土地」（李桃生，2016）。此定義其實與我國《森林法》中的描述相似，同是基於環境整體利用狀態、以植生覆蓋狀態作為認定基準，且於《都市計畫法臺灣省施行細則》第34條規定中，我國都市計畫地區中的農業區、保護區及風景區三者，確實是所謂的「非都市發展用地」。因此，就森林的定義上，可說我國現行治理的方向與國際大致相符。然而，在實務上，因應土地使用分區計畫差異，使同一山系中，《森林法》管理機制無法全面觸及的現況，真的符合森林整體治理的方向嗎？或可從行政院農業委員會102年11月6日農林務字第1021711566號函釋來說明，其說明一提及：
森林生態系係以林木為主的「生物群落」及「非生物環境（包含土壤、岩石、水、空氣、溫度、溼度等因子)」所組成，具有國土保安、水源涵養、生態保育、森林育樂及林木生產等功能……是以，非都市範圍內未劃定使用分區及都市計畫保護區、風景區、農業區內之土地，允宜由主管機關就其是否得發揮森林之功能，據以認定為林地。
由此，可發現農委會在「林地認定」上，仍是期待地方主管機關能基於「土地是否能發揮森林所具備之功能」作為認定基準。倘若將各個山系的森林生態系視為一個連續且完整的地域，應以確保區位完整性為目標，才能使森林生態系服務的功能可以被有效發揮才是。
因此，為解決現行土地使用或森林法系的限制與挑戰，或許除了積極運用「山坡地保育利用條例」、「水土保持法」、「地質法」等以國土保安為主要價值的相關法規外，適度的加強不同單位的橫向連結，並在都市計畫的機制中，納入完善森林生態系服務的思考，才是能在有限的時間下，可以快速應對的作法。並期待未來能夠更進一步，透過公民參與的機制，建立與在地關係人公私協力共好可能。使「森林」經營的機會能不再因「林地認定」而受限！
| 參考文獻
李桃生（2016）〈接軌國際，深耕林業〉。《台灣林業》：105(2)。
行政院農業委員會102年11月06日農林務字第1021711566號函。
《森林法》。民國110年05月05日。https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=M0040001。
《森林法施行細則》。民國95年03月01日。https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=M0040002。
《臺北市土地使用分區管制自治條例》。民國107年11月21日。https://www.laws.taipei.gov.tw/Law/LawSearch/LawArticleContent?lawId=P13B1002-20181121&realID=13-02-1002&lawArticleContentButton=。
臺北市政府觀光傳播局─臺北旅遊網─遊憩景點介紹─富陽自然生態公園。https://www.travel.taipei/zh-tw/attraction/details/261。
臺北市山坡地整合資訊系統。https://www.geomis.gov.taipei/GEOINFO/NormalPage/GeogisPage.aspx。
國土規劃地理資訊圖台。http://nsp.tcd.gov.tw/ngis/。
國土測繪圖資服務雲。https://maps.nlsc.gov.tw/。
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